Este artículo resume los principales hallazgos y recomendaciones de la Comisión para la de Educación de Calidad para Todos, una iniciativa del Diálogo Interamericano. A partir de un diagnóstico de los principales problemas que aquejan a los sistemas educativos de la región, se considera la necesidad de pactos sociales por la educación de calidad que garanticen recursos financieros, humanos y políticos para avanzar reformas en áreas críticas como el desarrollo infantil y la excelencia docente entre otras.
Contexto
Los resultados de la más reciente prueba PISA de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) reafirman que los alumnos latinoamericanos tienen un desempeño pobre en aprendizajes. Aunque algunos países de la región mostraron mejoras (más notablemente en el caso de Perú y, en términos generales, más en lectura que en matemáticas y ciencias), las distancias en desempeño con otras regiones continúan siendo muy significativas. Aún en lectura, el área de mejor desempeño, en la mayor parte de los países de América Latina que participaron en la prueba, entre el 40 y 50% de los jóvenes muestran un desempeño bajo, más del doble del que se observa entre los países miembros de la OCDE.
Estos resultados no son sorpresivos ya que, en mayor o menor medida, son consistentes con los observados en otras pruebas nacionales e internacionales (por ejemplo, el estudio TERCE). La evidencia es clara: los alumnos latinoamericanos muestran bajos niveles de aprendizaje (Comisión para la educación Educación de Calidad para Todos, 2016). Si bien los altos niveles de desigualdad económica y social imperantes en la región contribuyen a explicar este pobre desempeño, no hay duda de que los resultados son indicadores de un serio problema de calidad de parte de los sistemas educativos.
Mayor conciencia e inversión
A diferencia del pasado, hoy existe hoy mayor conciencia en los países de América Latina acerca del problema de la baja calidad educativa. De hecho, durante la última década muchos países de la región han avanzado esfuerzos por revertir el problema de la baja calidad que, sin embargo, no parecieran ser suficientes.
La última década ha visto un aumento importante de la inversión pública en educación, que hoy en promedio representa un 4,8% del PIB (ver gráfico 1) y el 16,9% del presupuesto público. Como punto de comparación, el promedio de los países de la OCDE es del 4,8% del PIB y el 11,6% del gasto público total (OCDE, 2015a). Aunque todavía hay diferencias importantes entre países, es correcto decir que, en el aspecto presupuestario, la educación ha dejado de ser “la cenicienta” a la hora del reparto.
El aumento de los recursos públicos destinados a la educación fue acompañado de esfuerzos para expandir los programas compensatorios y mejorar las oportunidades para los alumnos provenientes de hogares en situación de vulnerabilidad. Esos esfuerzos incluyeron tanto los programas de becas y transferencias monetarias, como la asignación de recursos específicos para financiar actividades en escuelas con alta concentración de alumnos de bajos ingresos.
Sin embargo, más recursos no se han traducido en mejores resultados de aprendizaje, y la capacidad de seguir aumentando la asignación de recursos a la educación es menor que en el pasado. En países con una relativamente baja asignación presupuestal, una mayor priorización del sector a la hora de asignar recursos podría sentar las bases para financiar la inversión adicional necesaria. No obstante, cuando el sector ya recibe un porcentaje cercano al 20% del presupuesto nacional, esa opción es de dudosa implementación sin un aumento en recursos tributarios. Considerando el panorama económico y fiscal menos positivo que enfrenta la región, en los años venideros los sistemas educativos se verán obligados a ser más eficientes en la asignación y el uso de recursos.
Nuevas tecnologías
Desde principios del nuevo milenio, se ha generado un enorme interés y entusiasmo en la oportunidad de usar las nuevas tecnologías para mejorar la calidad. Sin embargo, hasta el momento los resultados han sido muy limitados, en gran medida porque se ha enfatizado la tecnología por sobre la pedagogía.
Los países de América Latina han avanzado mucho en el aumento del acceso a computadoras en los centros educativos (ver gráfico 2). Según datos de PISA, las escuelas secundarias de la región contaban con un promedio de 56 y 21 alumnos por computadora en 2000 y 2009, respectivamente (Sunkel, Trucco y Espejo, 2013). Este número se redujo a 12 alumnos por computadora en 2012 (OCDE, 2015b). Además, ya para 2009, 93% de los estudiantes de 15 años en los países que participaron en PISA asistían a establecimientos con al menos una computadora disponible para uso académico (Arias y Cristiá, 2014).
En términos de infraestructura tecnológica, en varios países comenzaron a implementarse los programas Uno a Uno (como Una Laptop Por Niño). Para 2014, ya se habían iniciado 17 programas de este tipo y se habían distribuido cerca de diez millones de computadoras portátiles a niños y docentes, lo que convirtió a la región en aquella con mayor despliegue de programas Uno a Uno en el mundo (Arias y Cristiá, 2014).
También se incrementó la conectividad a Internet en las escuelas. Según datos de PISA 2012, Chile, Costa Rica, México y Uruguay tuvieron una cobertura de Internet promedio (~75%) comparable al promedio de los países de la OCDE (~85%). En Chile y Costa Rica, alrededor del 80% y el 67% de los estudiantes, respectivamente, tienen acceso a computadoras con Internet.
A pesar de los esfuerzos en acceso y conectividad, hasta el momento se demostró que las iniciativas de innovación tecnológica en la región son poco efectivas para mejorar el aprendizaje de los estudiantes. Por ejemplo, una evaluación del programa Una Laptop por Niño (OLPC, por sus siglas en inglés) en Perú no encontró evidencia de efectos sobre el rendimiento académico de los estudiantes en matemática o lenguaje (Cristiá, J., Cueto, S., Ibarraran, P., Santiago, A. y Severín, E., 2012). Asimismo, un estudio sobre el impacto del Plan Ceibal en Uruguay halló que el programa no había tenido impacto en matemática y lectura, por lo que se concluyó que “la tecnología por sí sola no puede impactar en el aprendizaje” (de Melo et al., 2013).
Varias razones ayudan a explicar la baja efectividad de las tecnologías. En primer lugar, la popularidad de los modelos ‘Uno a Uno’ pone presión sobre los líderes políticos para promoverlos (Santiago et al., 2010), probablemente más allá de lo que sugiere la evidencia de su impacto. Segundo, existen deficiencias en la implementación de programas que en algunos casos involucra corrupción. Tercero, muchos docentes no tienen las habilidades necesarias para aprovechar las nuevas tecnologías, con frecuencia por falta de alfabetización digital (Fraillon, Ainley, Schulz, Friedman y Gebhardt, 2014).
En gran medida, los países de América Latina han seguido hasta ahora la estrategia de invertir en tecnología y adaptar su uso a la oferta de recursos, no a la demanda de habilidades de los estudiantes y del mercado de trabajo. Este enfoque debe dar un giro. Primero hay que fijar los objetivos pedagógicos y luego definir las estrategias (que pueden incluir tecnologías o no) que permitan lograr esos objetivos.
Comisión para la Educación de Calidad para Todos
Desarrollo infantil
Para buscar los ejes de reformas que permitan un salto dramático en la calidad educativa, el Diálogo Interamericano convocó a líderes de la región a conformar la Comisión para la Educación de Calidad para Todos. Los resultados de su trabajo (Comisión para la educación Educación de Calidad para Todos, 2016) sugieren direcciones eje para ese salto.
Un primer mensaje, quizás poco intuitivo, es la necesidad de invertir en desarrollo infantil. Los niños, en especial los provenientes de hogares vulnerables, llegan a la escuela primaria con déficits cognitivos muy grandes que constituyen una fuente importante de fracaso escolar. La evidencia científica es sumamente clara: las habilidades fundamentales que definen la capacidad de aprender se desarrollan temprano en la vida. Las brechas de desarrollo generadas antes del comienzo de la escolaridad acumulan déficits muy difíciles de eliminar.
Esta evidencia indica con claridad la importancia de contar con una estrategia de inversión temprana en niños de hasta 5 años de edad. La idea es sentar las bases para el aprendizaje de los niños antes de que inicien la escuela primaria con el fin de servir como pilar para mejorar el desempeño del sistema escolar latinoamericano.
Gran parte de la atención en el tema del desarrollo infantil en América Latina se ha centrado en la expansión de la cobertura de la educación preprimaria (el preescolar) que, dependiendo del país, cubre a niños de entre 3 y 5 años. De hecho, en muchos países se estableció la obligatoriedad de ese nivel de educación..
En efecto, durante la última década hubo una fuerte expansión del porcentaje de niños matriculados en la educación inicial. El aumento de cobertura en América Latina se compara de manera muy positiva con el de otras regiones del mundo.
La tabla 1 muestra los importantes aumentos en la tasa de asistencia de niños de 5 años. En su mayoría, en los países de América Latina se incrementó la participación entre 20–30 puntos porcentuales desde comienzos de siglo. Vale la pena mencionar que el aumento en cobertura se ha dado con una notable disminución en la brecha socioeconómica. Por ejemplo, entre 2000 y 2013 la brecha en la asistencia entre niños de 5 años pertenecientes al primero y al quinto quintiles de la distribución de ingreso disminuyó del 29% al 5% en Chile, del 33% al 7% en República Dominicana y del 45% al 15% en Panamá (Berlinski y Schady, 2015).
Por sí sola, la masificación de la educación preescolar no va ni a generar los resultados buscados en términos de desarrollo infantil ni a afectar de modo sustantivo las capacidades de aprendizaje en las escuelas primarias. Esto se explica tanto por la baja calidad de muchos de los programas de preescolar como por la debilidad de los esfuerzos orientados a promover el desarrollo y la estimulación en los niños no escolarizados.
Para lograr el objetivo del desarrollo infantil, la estrategia de cambio debe priorizar la gestión de programas de alta calidad, en lo que se refiere tanto a la educación inicial como a los programas de atención, cuidado y estimulación de niños. En este contexto, la calidad debe ser entendida principalmente en términos de la naturaleza y la intensidad de la interacción entre los adultos y los niños que constituyen la base del desarrollo cognitivo, del lenguaje,, motriz y socioemocional infantil. Avanzar de manera más decidida en esta tarea demanda coordinación intersectorial, acciones orientadas no solo a los niños sino también a las familias, y recursos financieros y humanos adecuadamente calificados y supervisados.
Excelencia docente
Un segundo mensaje es que resulta imposible mejorar la calidad educativa sin cambiar de manera radical la profesión docente. Es simplemente imposible mejorar los aprendizajes sin contar con docentes de calidad. Sin embargo, en gran medida la docencia en América Latina se caracteriza por bajos niveles de conocimiento, prácticas pedagógicas poco efectivas y serios problemas de motivación y gestión.
Los estudiantes que ingresan en carreras pedagógicas por lo general no son los más preparados. En países como Chile, Colombia y Brasil los puntajes promedio de quienes ingresan a estudiar carreras de educación se encuentran por debajo de los que obtienen los estudiantes que deciden dedicarse a otras profesiones más prestigiosas.
Al mismo tiempo, los resultados de pruebas de docentes sugieren la presencia de fuertes debilidades en su formación. En República Dominicana, por ejemplo, estudios realizados en 2013 mostraron que los docentes de primero a cuarto grado de primaria solo dominaban el 60% de los contenidos del currículo de matemática y que el 85% de estos se ubicaba en el nivel más bajo de dominio de conceptos para la alfabetización de niños y niñas. En 2012, en Ecuador solo el 2% de los profesores de inglés de escuelas públicas aprobó el examen TOEFL iBT con un puntaje necesario para enseñar.
En diversos países de América Latina, existen inconvenientes por ausentismo injustificado de docentes, asignación de puestos irregulares asociada a prácticas sindicales inapropiadas y pagos salariales inflados o injustificados. En México, por ejemplo, el ausentismo laboral es alrededor del triple del promedio internacional y los recursos federales se han usado en forma indebida, con pagos irregulares a trabajadores asociados al sindicato, gastos operacionales injustificados para la contratación de otros servicios y asesorías, y pagos de licencias fraudulentas.
Mejorar de manera radical la calidad docente requiere una estrategia múltiple que atraiga a mejores candidatos a estudiar la docencia, los prepare mejor a nivel de pregrado y de desarrollo profesional, los remunere como profesionales, y gestione y evalúe su práctica de una manera más sistemática, con énfasis en el aprendizaje de los niños como factor crítico.
Algunos países en América Latina han avanzado en establecer requisitos más rigurosos para entrar en la formación inicial docente. Por ejemplo, en Ecuador se estableció un puntaje mínimo para el ingreso a carreras de educación en el Examen Nacional para la Educación Superior. Chile y Perú han impulsado becas para atraer y retener a estudiantes con buen rendimiento académico en carreras de formación inicial docente, haciendo más atractivas las condiciones de la formación inicial.
Resulta imperioso contar con sistemas de regulación de la formación inicial de carácter permanente y con consecuencias significativas para las instituciones que no cumplan con los estándares requeridos, incluso prohibiendo su funcionamiento. En Ecuador, por ejemplo, entre 2007 y 2014 se evaluaron y se cerraron 28 institutos de formación docente en el país, además de iniciarse una reforma a la carrera en las universidades. En el otro extremo se encuentra la Argentina, que cuenta con numerosas instituciones de formación inicial de diversa calidad: 1.243 institutos de formación docente y 61 universidades.
Tradicionalmente la carrera docente en América Latina ha estado basada en la estabilidad laboral, salarios relativamente planos en el tiempo y promoción por credenciales y antigüedad. En los últimos años varios países de la región han avanzado reformas de la carrera docente, basados en enfoques que destacan la meritocracia, donde se le ofrece el puesto al más capacitado, la estabilidad laboral y los salarios dependen del desempeño, y la carrera está orientada a los resultados. Países como Perú, México, Colombia, Chile y Ecuador han instaurado reformas de carrera docente.
Otro aspecto importante de las carreras docentes modernas es el uso de incentivos ligados al desempeño. La evidencia internacional indica que cuando están bien diseñados los incentivos son efectivos. En la región, países como Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y
Perú cuentan con programas de incentivos por desempeño. Por ejemplo, el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED) en Chile otorga incentivos colectivos a los profesores de escuelas con buen desempeño y ha tenido efectos positivos en el aprendizaje.
En América Latina, el tema de la evaluación docente ha recibido cada vez más atención. México y Colombia fueron los primeros países de la región en establecer sistemas de evaluación docente, pero varios otros (por ejemplo, Chile, Cuba, Ecuador, Honduras y Perú) también han instaurado estos sistemas. Sin embargo, estas evaluaciones rara vez utilizan el rendimiento de los estudiantes como medida del desempeño docente. Los métodos de valor agregado –que consideran el aprendizaje de los estudiantes medido de manera incremental– han empezado a tomar fuerza y podrían tener mayor utilización en América Latina.
Relevancia y evaluación de la educación
Un tercer mensaje es que hace falta repensar el conjunto de competencias que deben desarrollarse y mejorar las conexiones entre escuela y mundo de trabajo. Los sistemas educativos en América Latina enfrentan desafíos relacionados con la falta de relevancia de los programas de estudio, que afecta la habilidad de los graduados para desenvolverse en un mundo complejo y crecientemente globalizado. Los jóvenes latinoamericanos no solo tienen dificultades en su desempeño en áreas como matemática o lenguaje, sino también en habilidades cognitivas menos tradicionales (como la capacidad analítica o la resolución de problemas), técnicas y socioemocionales.
Para mejorar la relevancia de la educación y la inserción laboral de los graduados, América Latina debe modernizar la educación media y terciaria para promover el desarrollo de competencias demandadas por los empleadores. Esto implica ampliar la mirada acerca de qué constituye una educación de calidad, resaltando la relevancia de los aprendizajes adquiridos y las competencias desarrolladas.
El desafío consiste, entonces, en poner mayor énfasis en las llamadas competencias para el siglo XXI a nivel de la educación secundaria, y modernizar los programas de educación técnica y formación profesional, tanto a nivel secundario como terciario, para que respondan a las demandas del mundo del trabajo. Ello requiere vínculos más estrechos entre el sistema educativo y las empresas, y sistemas de información que hagan posible evaluar resultados, incluidos los procedentes del mercado de trabajo.
Estos cambios no pueden hacerse sin información; por eso es tan fundamental seguir construyendo buenos sistemas de evaluación. Los sistemas estandarizados de evaluación de aprendizajes a gran escala en América Latina han ganado visibilidad, fuerza y un papel prominente en la discusión general sobre calidad educativa. Sin embargo, estos sistemas todavía no se han convertido en el eje de la gestión educativa que la región necesita. En particular se requiere que las propias escuelas sean usuarias activas de estas mediciones y las conviertan en información útil para mejorar su labor educativa. Es necesario profundizar en los esfuerzos por comunicar los resultados y usarlos para la gestión en todos los niveles.
La credibilidad y la sustentabilidad de los sistemas de evaluación requieren esquemas de gobierno estables que garanticen su validez técnica. Si bien hubo avances importantes en esta materia, el buen gobierno de la función evaluadora continúa presentando desafíos en muchos países. La experiencia de los países de la región confirma que la construcción de un sistema de evaluación educativa efectivo que informe y apoye las mejoras en la calidad es una tarea laboriosa y compleja que requiere una alineación de los objetivos de aprendizaje, de los estándares, del currículo y de otros aspectos fundamentales, como la formación docente.
Conclusión
Las reformas que se proponen no son sencillas. Requieren recursos, compromiso político y persistencia en el tiempo para que den buenos resultados. El cambio difícilmente sea lineal: debe haber espacio para ensayo y error (experimentación, evaluación y adaptación). Del mismo modo, el cambio tampoco puede imponerse de manera autoritaria y verticalista; precisa altos niveles de consenso y participación social, incluyendo a los propios educadores.
Por eso, resulta imprescindible contar con verdaderos pactos sociales por la educación de calidad que transparenten los objetivos de las reformas, fijen metas y recursos, y establezcan un mecanismo de responsabilidad mutua, de manera que se promuevan estrategias a largo plazo que trasciendan diferentes gobiernos y brinden el tiempo suficiente para obtener los resultados requeridos. No se trata solo de llegar a acuerdos formales, sino de establecer los mecanismos que aseguren que esos acuerdos van a traducirse en acciones concretas que se sostendrán en el tiempo.
El pacto social necesario para mejorar la calidad de la educación requiere acciones en tres frentes: metas que sirvan de guía y orientación, liderazgo comprometido con esas metas para transformar ideas en realidades, y mecanismos de participación social que garanticen la sustentabilidad de esos esfuerzos.
El armado y la implementación de esos pactos es un proceso eminentemente político. La buena noticia es que las semillas necesarias están en gran medida plantadas. Lo que hace falta es alimentarlas y protegerlas para que crezcan y se sostengan en el tiempo.
